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O governo publicou no último
dia 14 o Decreto
7.175, que institui o Programa Nacional de Banda Larga (PNBL). A
meta principal do Programa é assegurar o acesso à internet em alta
velocidade a cerca de 39 milhões de domicílios até 2014. O decreto
traz
uma série de avanços importantes. Talvez o mais representativo seja o
papel indutor dado ao Estado, especialmente com a retomada da
Telebrás
como protagonista do setor. Mas peca pela omissão de questões
fulcrais
para fazer com que esta nova tecnologia sirva de fato à promoção da
comunicação como um direito humano para todos os brasileiros e todas
as
brasileiras.
O PNBL está formatado para ser um conjunto de ações
que visa à massificação da banda larga, estabelecendo como meta mais
do
que triplicar os atuais 11,8 milhões de lares conectados atualmente. O
mérito do Programa está em assumir que o mercado é incapaz de
assegurar o
alcance desta meta. No entanto, tal ampliação, no Programa, não
assume o
objetivo central que vem norteando as políticas de diversos países: a
universalização deste serviço. Sem este horizonte, corre-se o risco
de
que esta tecnologia torne-se um elemento qualificador da desigualdade
existente em nosso país.
Para atingir as metas do PNBL, o
governo federal promete atuar para baratear a oferta de banda larga a
partir do fomento ao desenvolvimento de um mercado apoiado em
pequenos e
médios provedores. O principal instrumento seria o uso da Telebrás
como
fornecedora de dados no atacado. A empresa negociará a preços mais
baixos do que os praticados pelas grandes detentoras de
infraestrutura
(em sua maioria, operadoras de telefonia) e exigirá, em troca, que o
serviço chegue na casa do cidadão a um preço máximo para uma dada
velocidade. A previsão é que o valor fique entre R$ 35 e R$ 25, a
depender do nível de isenção de impostos concedido.
Para pessoas
que não têm renda suficiente para comprar pacotes nesta faixa de
preço,
estuda-se uma espécie de “banda larga popular”, que poderia custar
entre
R$ 15 e R$ 10. No entanto, ela teria velocidade de 512 Kbps e
limitações do volume de dados. A redução de custos neste caso seria
possibilitada por uma forte redução do Imposto sobre Circulação de
Mercadorias e Prestação de Serviços (ICMS).
Para dotar a Telebrás
de condições para cumprir este novo papel, será criada uma Rede
Nacional aproveitando a infraestrutura de propriedade de empresas
públicas, como Petrobrás, Furnas, Eletronorte e Companhia
Hidrelétrica
do São Francisco (Chesf). O uso das fibras da Eletronet, alvo de
denúncias de jornalões paulistas, foi abandonado. Segundo o governo,
pelo fato do investimento na melhoria desta rede ser equivalente ao
de
uma nova. A opção foi pela expansão da Rede Nacional, que deve
acumular
30 mil Km de fibras óticas e chegar à Brasília e a outras 25 capitais
em
2014. Uma extensão feita por linhas de rádio vai possibilitar a
cobertura de um raio de 100 Km de cada ponto da rede.
A intenção
deste modelo é acabar com o gargalo dos backbones e backhauls
(grandes e
médios troncos por onde passam os dados) das concessionárias, cujo
tráfego é oferecido a preços altíssimos aos pequenos e médios
provedores
para miná-los na concorrência com os pacotes das próprias operadoras.
Por isso, a lógica de fixação de um preço máximo a ser garantido
pelos
provedores que comprarem dados da Telebrás é bastante positiva. A
expansão e a capilaridade da rede também, pois delas dependem parte
importante do sucesso do PNBL.
No entanto, um aspecto medular
ainda a ser equalizado é a oferta do serviço de internet em alta
velocidade diretamente pelo governo federal, ou pelo Poder Público em
geral. O decreto prevê, no Artigo 4º, inciso IV, esta possibilidade
“apenas e tão somente em localidades onde inexista oferta adequada”
dos
serviços. O Comitê Gestor do Programa de Inclusão Digital (CGPID)
será o
responsável por identificar estas áreas.
Esta formulação é
restritiva. A Constituição Federal diz, em seu Artigo 21, que
“compete à
União explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou
permissão, os serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que
disporá sobre a organização dos serviços, a criação de um órgão
regulador e outros aspectos institucionais”. Não há, portanto, por
que
um decreto limitar a ação direta do Estado se esta é uma diretriz da
nossa Carta Magna.
Apesar da redação limitadora, o conceito de
“localidades onde inexista oferta adequada” ainda permite uma
abertura
para traçar um planejamento com vistas à oferta própria da banda
larga
pela União. O uso deste expediente deve ser entendido como pilar do
Programa, pois não há qualquer perspectiva de que a universalização
da
banda larga possa ser feita pelo mercado.
Segundo dados do
Ministério das Comunicações, compilados no documento “Brasil em Alta
Velocidade”(veja
aqui), há um “gap de acesso” no Brasil (domicílios que estão em
condições geográficas ou de renda incapazes de atrair a oferta do
serviço) de 55,7% dos lares. Diagnóstico apresentado pelo próprio
governo mostra como o custo da banda larga representa 4,5% das
despesas
de uma família. Desta forma, é improvável que as operadoras
comerciais,
mesmo com preços subsidiados por isenções ou pela Telebrás, consigam
chegar a uma parcela importante da população brasileira.
A
tentativa de oferecer o serviço a R$ 10 é importante. Porém, a
velocidade escolhida (512 Kbps) e a admissão de limites no volume de
dados que podem ser carregados são condicionantes preocupantes. O
governo argumenta que tal combinação é a possível, e que ela já seria
uma evolução frente ao quadro atual, já que boa parte dos brasileiros
possui conexões com velocidade de 256 Kbps. Independente desta
constatação, o PNBL deve tratar a banda larga como parte de um
direito,
devendo o acesso a ela ser garantido de forma isonômica.
Qual
seria a saída, já que o mercado não será o vetor de universalização
do
acesso a este serviço? Discutir uma solução mágica e imediata é
temerário. Mas é possível visualizar um caminho mais ambicioso do que
o
explicitado no Decreto 7.175. A Telebrás deveria capitanear uma
infraestrutura estatal que contaria com o backbone feito a partir de
sua
Rede Nacional, com backhauls sustentados pelos governos estaduais com
o
último quilômetro (mecanismos para fazer chegar a banda larga na casa
do cidadão) mantidos por esses ou por prefeituras. Ou até mesmo pelo
governo federal, quando necessário. Este sistema deveria buscar a
oferta
gratuita sempre que possível. Quando não fosse viável,
disponibilizaria
o serviço a um custo muito baixo e a taxas de velocidade a serem
ampliadas gradualmente.
Regulação: separação estrutural e
regime público
O governo também pretende qualificar a
concorrência por meio da aprovação de regras incidentes sobre as
grandes
operadoras. Entre elas estão a regulamentação do compartilhamento das
redes (conhecido também como unbundling) e a definição do modelo de
custos do tráfego de dados. O primeiro vai coibir as concessionárias
na
fixação de preços abusivos para o tráfego de dados que comercializam.
Este é um grande obstáculo hoje para os pequenos e médios provedores e
mesmo para estados e prefeituras que têm programas de inclusão
digital. O
segundo compreende o cálculo sobre quanto custa o tráfego de dados
por
uma dada infraestrutura. Este mecanismo é condição para que a agência
reguladora, Anatel, possa fiscalizar se o preço cobrado é justo ou
não.
Ambas já deveriam ter sido regulamentadas pela Anatel há anos, mas,
por
conta da fragilidade e falta de vontade política da Agência, ainda
não o
foram.
Para garantir os objetivos do PNBL, de aumento da
competição e redução dos preços, estas medidas são importantes, mas
insuficientes. Uma saída mais efetiva seria a adoção do modelo de
separação estrutural entre os detentores da infraestrutura e os
prestadores do serviço. Nele, não poderia haver uma empresa que
detivesse a rede e prestasse o serviço. Quem optasse pelo negócio da
venda de tráfego no atacado buscaria comercializar para o maior
número
de operadores. Já quem oferta o serviço teria mais alternativas de
fornecedores de dados. Ele já é utilizado no Reino Unido, Itália,
Nova
Zelândia e Suécia.
Contudo, a implantação de nenhuma destas
medidas será efetiva se o serviço não passar a ser prestado em regime
público. Este, segundo a Lei Geral de Telecomunicações (9.472/97), é
um
enquadramento jurídico que deve ser aplicado àqueles serviços
considerados essenciais, “de interesse coletivo, cuja existência,
universalização e continuidade a própria União comprometa-se a
assegurar” (Art. 64). Tal definição não se adequa à internet em alta
velocidade?
O regime público é condição para que o Estado tenha
condições de assegurar obrigações de universalização, qualidade,
velocidade e continuidade, bem como o controle das tarifas. Para além
da
discussão sobre universalização já colocada, faz-se necessário
discutir
a qualidade, especialmente a velocidade. Segundo dados do governo
federal, a internet no Brasil é lenta: 33% das conexões têm somente
até
256 kbps e apenas 1% das conexões são superiores a 8Mbps.
Como o
modelo preconizado pelo PNBL se apóia fortemente na oferta pelo
mercado,
atribuir esta responsabilidade aos prestadores privados sem
determinar
regras efetivas que garantam a boa prestação do serviço pode ser um
tiro
no pé. É importante lembrar que as operadoras de Telecom são campeãs
de
reclamações no Procon. Também é bom recordar a pane recente da
Telefónica em São Paulo, que deixou a cidade sem telefone e sem
internet
por dias.
Gestão da política
A gestão do
Programa ficará a cargo do Comitê Gestor do Programa de Inclusão
Digital (CGPID). A opção é interessante, dá um caráter
interministerial e
coloca o núcleo da condução do PNBL dentro da Presidência da
República.
Junto ao Comitê, o governo anunciou a criação de um Fórum Brasil
Digital, com a presença de representantes do poder público,
associações
representativas das operadoras comerciais do setor e entidades da
sociedade civil. A iniciativa é importante.
Preocupa o fato de
não haver qualquer menção a ela no Decreto 7.175. O Fórum não pode
ser
uma instância informal, mas um órgão institucionalizado. Para além
disso, é necessário fazer uma reflexão sobre sua composição. A
sociedade
civil deve ter participação majoritária, já que reúne, de diversas
formas, os sujeitos do direito a ser assegurado por meio das ações do
PNBL. Uma presença excessiva das operadoras privadas traz o risco de
captura do FBD, ao permitir a elas regulem seu próprio negócio.
Para
além do acesso
Outra melhoria importante a ser feita no
Programa é o equilíbrio entre suas várias dimensões. Corretamente,
ele
encara o problema do acesso com foco na infraestrutura para permitir
uma
oferta mais acessível. Mas a democratização da internet não se esgota
no simples acesso à ela. Diferente de outros meios, a internet
permite
uma interação maior. Por isso, tão importante quanto é a política
para a
produção e circulação de conteúdos que garanta instrumentos à
população
para poder entrar no mundo digital não apenas como consumidores, mas
como sujeitos da Rede Mundial de Computadores.
Esta discussão
está prevista dentro de um grupo temático a ser criado no CGPID, sob
coordenação dos ministérios da Educação e da Cultura. Este último já
vem
discutindo uma política de conteúdos digitais. Este tema precisa
entrar
no debate público, para que não seja tratado como uma segunda etapa
do
PNBL, mas como um eixo cuja implantação comece já no curto prazo.
Deve
fazer parte do esforço do Programa o Marco Civil em elaboração no
âmbito do Ministério da Justiça. O processo é rico, pelo seu caráter
colaborativo. No site culturadigital.br/marcocivil, o anteprojeto de lei é
debatido com qualquer cidadão que participar da comunidade. A
dinâmica
pode ser um exemplo de procedimentos a ser adotado nas outras
discussões
do PNBL.
* Jonas Valente é jornalista. Membro do Intervozes –
Coletivo Brasil de Comunicação Social e pesquisador do Laboratório de
Políticas de Comunicação da UnB (Lapcom).
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